2005年11月13日，地处吉林省吉林市的中石油吉林石化分公司双苯厂车间发生连续爆炸，导致松花江哈尔滨区段水体受到上游来水的严重污染。消息发出后，立刻引起哈尔滨全市居民的恐慌，400万市民抢购饮用水和食品，更有人决定离市避难。而随着真相的公布和外地桶装水源源不断地运入哈市，以及政府其他应急措施的落实，恐慌气氛迅速平息。

事实上，从席卷全国的SARS疫情到蔓延全球的禽流感，再到突如其来的松花江水体污染事件，尽管有着事发初期的处置不力，但面对来势汹汹的突发公共事件，其主要处置者——各级政府及相关部门每一次都远比前一次更重视、更从容、也更有章法。

产生这种变化的原因不止一个，但应急联动绝对是其中十分重要的一个。

应急联动，当然不是靠嗓子喊、打电话就能实现的，它需要一套整合的应急平台系统做支撑，将需要应急指挥的各部门都纳入该系统平台中，这就是突发公共事件城市应急平台——保障城市公共安全的综合救援体系及集成技术平台。它是集通信、计算机、网络、地理信息系统（GIS）、全球定位系统（GPS）、图形图像、视频监控、数据库等多种技术为一体的综合通信、信息及指挥系统平台。

显然，不论城市应急联动体系的职能机构——应急联动中心——在不同城市的名称和规模有何不同，城市应急平台建设都要由基础支撑系统和综合应用系统两大部分组成，即硬件支撑与核心应用系统。

强有力的硬件支撑系统

硬件支撑系统是城市应急联动体系的基石。目前国内建成应急联动体系的城市大部分都提供统一的通信系统，包括无线通信、有线通信和无线数据通信，事件处置人员也装备集成了包括无线集成调度台和有线电话调度台在内的综合语音通信调度台，实现了与系统内各种类型的个人、组织、部门、单位间各种组合的通信联络。

规模名列亚洲前茅的上海市城市应急管理平台，在整合各救灾职能部门专业通信网的基础上，建立了跨部门、多手段、多路由，有线和无线相结合，微波和卫星相结合的反应快速、灵活机动、稳定可靠的应急通信系统。一旦全市或长途通信干线中断，在抓紧抢修的同时，由信息通信保障分队迅速建立卫星或微波等机动通信方式，保障紧急指挥通信，必要时还可以紧急调用或征用其他部门和社会通信设施，确保紧急指挥通信的顺畅。

当公共危机突然暴发时，绝大部分市民都会选择直接报警。而在城市报警接入系统方面，各城市应急联动中心都支持多种方式的报警接入，例如语音接入、短信接入、互联网接入等。

全国第一家城市应急联动机构——南宁市城市应急联动中心，利用集成的数字化、网络化技术，将110报警服务台、119火警台、122交通事故报警台应急救助及12345市长公开电话，纳入到了统一指挥应急系统，实现了跨部门、跨警区以及不同警种之间的统一协调指挥和资源共享，使统一应急、联合行动成为现实。南宁市民只要拨打110、119、120或122中的任何一个电话号码，就能通过这个系统得到所需要的紧急救助服务，拨打12345市长公开电话可以得到所需要的非紧急救助服务。

较为完善的核心应用系统

有了基础硬件支撑平台的支持，使得各类应急应用成为可能。国内现有城市应急平台核心应用系统包括应用软件系统和基础数据库系统，主要有应急指挥调度系统、支持决策的地理信息系统，以及应急联动基础信息数据库等。

应急指挥调度系统一般采用C/S、B/S结构，完成警情处理过程中报警单位、各级指挥部、移动指挥部及现场的业务工作。系统在接到重大警情后，通过与电信公司名址库进行交互，自动识别主叫号码和地址，利用电子地图系统快速确定位置，根据警力的分布情况计算出车辆的最佳行进路线，供指挥人员参考；方案确定后，系统还可以通过计算机网路或其他通信手段，将命令直接下达到各个警点。可以说这是一个覆盖应急指挥业务全过程的系统。

中小城市应急平台建设的代表—威海，在平台设计时就将一市三县作为一个整体考虑，最终实现了一市三县的接处警调度联网、计算机信息联网、350MHz无线集群联网、公安通信专线联网等4种联网模式，并将119、122与市公安局指挥中心实现了并网，3种不同的报警共享同一调度主机，共享公网与专网的接口，不同警种的接警席可相互转换，实现了计算出警种的应急调度指挥。

公共危机突发，大难临头，慌乱中该如何在最短的时间内引导人们朝正确的方向突围？这是城市应急平台建设必须考虑的问题。各城市应急联动中心通过统一标准建设全市共享的基础电子地图，实现了城市基础信息和各类应急管理专业信息基于统一底图的可视化展示，并实现动态更新，将使更多的市民找到逃生之路。

柳州市城市应急联动指挥GIS系统采用市规划局的基础图层，并扩展警用、消防、医疗急救等GIS的有关信息，在此基础上完成了指挥中心系统、GPS系统等专题图层的开发利用。警用GIS系统的建设以数据为中心进行集中式管理，用户对数据的访问采用请求代理服务的方式。系统投入使用后，平均每起接处警时间为30秒，其中最短一起只用了20秒。

信息是应急指挥决策的关键。在紧急情况下，除了事件信息之外，更要依靠整个政府部门的信息资源来为应急指挥决策服务。目前北京等城市应急联动中心普遍建有的应急联动基础信息数据库，使得应急平台具有了强大的信息获取、整合及应用能力，基本实现了与公安的人口数据库、车辆档案数据库、市政相关的数据库、消防档案数据库、安全生产相关的数据库、防病防火防洪数据库等现有数据库系统的互联与整合。

平台“软肋”仍需完善

自山东枣庄市物理层面的“社会联动”—应急响应的萌芽开始，至2006年国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，各城市应急平台建设都在有条不紊地开展着，并逐步驶入了快车道。然而，从城市的风险类型和国家的应急思路来看，目前这些应急平台建设仍然存在着一些问题和矛盾。

从上文所列举城市的应急平台建设中，我们也可以看出，由于受国外应急平台建设的影响，这些城市的应急平台普遍重点解决城市市民应急呼叫的响应，平台功能设计也主要是满足个案事件处理的接处警功能，不具备安全管理、预警遏制功能。另外，对应急职能部门的整合有限，一般只整合了基本的应急职能部门，对于煤矿、旅游、水利、安全生产等部门难以进一步整合。相对于国务院提出的4大类、80多种突发公共事件而言，应急平台的处理能力还远远不足，仍需多方努力。