2006年８月４日，山西宁武重大煤矿事故，18人死亡；2005年12月7日，河北唐山刘官屯重大煤矿事故，74人死亡；2005年8月7日，广东梅州煤矿透水事故，123名工人被困井下……分析事故责任，大部分是为数众多的小煤矿由于管理混乱，安全隐患大量存在，一些非法矿主利欲熏心所致。

不过，在少数事故分析中，还有一种奇怪现象，就是煤矿领导非常重视安全生产，并投入巨资上马了瓦斯浓度超限报警系统、紧急救援系统等，但当事故真正发生时，这些系统却形同虚设，不是系统功能障碍，就是人员组织不力，仍然造成大量人员伤亡。

其实，不光是煤矿，防洪、地震、消防等许多领域，在近年来发生的一系列重特大公共事件，反映出我国应急管理方面存在的问题十分突出：投入巨资建设完成，关键时刻却不能发挥所期待的作用。

究其原因，主要就是平战分离。由于平时缺乏信息积累、应急演练和日常维护，致使应急联动体系在关键时刻难以发挥作用。那么，该如何充分利用资源，达到平战结合、平灾兼容的目的？

平时：应急信息管理

目前我国大多数信息系统都是服务于日常管理工作，为应急而建设的信息系统大多强调应急指挥调度、辅助决策支持等战时功能，造成平战分离。中国安全生产科学研究院院长刘铁民谈到应急信息管理如何平战结合时如是说。在他看来，应急联动体系的建设，尽管出发点是为了应对发生紧急情况而建，但一套只服务于“应急”的系统，会失去其长久的生命力。真正的应急信息管理系统应具备两方面功能：一是平时，用于应急信息管理；二是战时，用于应急指挥决策。

在平战结合实践中，北京市海淀区的建设模式值得推荐。“转到北大南门的视频”、“转到人大东门的视频”、“查看一下装配城管通的执法车的位置”，海淀区政府办公大楼的“三中心”大厅里工作人员不停地切换着视频。之后，监控室的工作人员开始模拟进入重大突发事件状态，拉开幕布，让应急指挥中心和非紧急事务中心互连互通，融为一体。138.4平方米工作区后面的玻璃墙，刷的一下变得完全通透。玻璃墙里面用于电话电视会议的报告厅成为临时指挥中心，领导通过玻璃墙可以直接看到屏幕墙上的内容。这是海淀区的视频指挥调度中心、城市管理监督指挥中心、行政事务呼叫中心(简称三中心)“三心合一”建设的部分现场状况。

刘铁民说，平时应急信息管理用于对各种信息的数据维护、查询、统计、评估、预测。具体包括：预防阶段的基础数据管理、危险源管理、关键基础设施管理、监测监控信息管理和安全教育管理等，准备阶段的应急资源管理、应急预案管理、应急能力评估、应急演练信息管理和预测预警信息管理等。

应急基础数据管理——采用数据库管理系统和地理信息系统相结合的方式，将与应急管理相关的各类基础数据和地理相关信息进行统一管理，为预测预报、指挥调度、辅助决策等提供基础信息支持。

重大危险源管理——重大危险源是指长期地或者临时地生产、搬运、使用或者储存危险物品，且危险物品的数量等于或者超过临界量的单元（包括场所和设施）。为了预防重大、特大事故的发生，降低事故造成的损失，必须建立有效的重大危险源管理系统。

关键基础设施管理——关键基础设施是对国家安全、经济运行、大众健康和人民生活具有显著重要性的基础设施和关键资源。对关键基础设施进行识别、脆弱性评估、优先性排序，并采取监测监控和特别保护措施，是一项十分重要的应急管理工作。

监测监控信息管理——对监测监控系统进行管理，对监测信息进行采集、传输、存储、处理、分析、及时发布和采取控制措施，从而发挥监测监控系统的作用。

应急资源管理——对各类应急资源进行标准化分类，并采用数据库系统进行管理，对应急资源的生产、储备、运输、流通等环节进行管理，对于掌握应急资源的状况、为应对突发公共事件提供资源保障。

应急预案管理——应急预案是针对可能发生的突发公共事件及其影响和后果严重程度，为应急预防、准备、响应和恢复的各个方面所预先做出的详细安排，是开展及时、有序和有效事故应急救援工作的行动指南。我国的应急预案体系按照不同的责任主体分为国家总体应急预案、专项预案、部门预案、地方预案、企事业单位预案五个层次。目前我国已初步形成了应急预案框架体系，但今后还应在预案的标准化操作程序（SOPS）和保障支持系统方面加大工作力度，并对预案的编制、演练、修改进行管理，采用电子预案和电子演练沙盘等技术，提高各类应急预案的可操作性和有效性。中国安全生产科学研究院在“十五”期间开展了城市突发重大事故应急预案及应急决策系统研究专题研究，对应急预案的结构提出了1+4的结构模式，即一个基本预案加上功能（职能）设置、特殊风险预案、应急标准化操作程序（SOPS）和保障支持系统4个分预案，并研究编写了预案编制指南。

应急能力评估管理——对于各级政府部门应急能力的建设，目前国内还没有相关法规、标准等给予科学指导，也没有对各级政府部门应急能力进行科学评估的方法和程序。中国安全生产科学研究院通过国家“十五”滚动项目城市突发重大事故风险控制与应急技术研究及试点及国家自然科学基金项目城市重大事故应急能力评估指标及评估方法研究，构建了城市应急能力评估的指标体系（包括18个类别、63项属性、406个特性）、评估方法和程序，开发了应急能力评估管理软件系统，为各级政府部门应急能力的建设提供了科学依据和评价手段。

预测预警信息管理——对各类危险信息进行综合分析，建立风险预测分析模型，识别风险等级，并提前对可能的灾害发布预警信息，从而通过防灾措施和应急准备尽量减少灾害损失。

战时：应急指挥决策

养兵千日，用兵一时，粮草充足，还需要有好的战略战术。对平时的信息进行大量收集整理，并建立一套科学规范的风险评测体系，这就为“作战”打下了很好的基础。

刘铁民说，战时应急系统包括在响应阶段的接处警信息管理，联合指挥协调管理，现场信息采集与交互、应急资源调度管理，应急辅助决策支持、应急信息发布等，以及恢复阶段的灾情统计分析、受灾补助管理和应急救援案例管理等。

接处警信息管理——对突发公共事件的接处警信息进行管理，为各级应急救援人员提供统一的事件信息，为后续事件的调查分析提供原始数据。

联合指挥协调管理——建立现场紧急事件管理系统，为事故管理、行动、计划、后勤保障和财务行政人员提供标准化的工作表格、信息支持、信息记录与交流手段。

现场信息采集与交互——通过现场监测监控系统、传感器网络系统、救援人员手持式信息设备等，快速采集现场信息，为事件指挥人员提供实时现场信息和决策依据。

应急资源调度管理——针对事件处理资源需求信息，根据应急资源管理系统所提供的各种应急资源信息，结合运输能力等情况，进行应急资源的优化调度和追踪管理。

应急辅助决策支持——综合应用各类基础信息和事件信息，通过灾害后果模拟分析、人员疏散模拟分析、应急救援力量配置分析、应急预案查询等技术手段，提供紧急事件指挥决策方案，为事件指挥人员提供决策支持。

应急信息发布管理——对于突发公共事件信息进行统一管理，并通过多种手段向受灾害影响人群提供及时准确的警报信息，向社会大众提供权威、一致的事件信息，是减少灾害损失、满足公众知情权和稳定社会情绪的重要手段。

灾情统计分析管理——对灾害所造成的损失、应急资源的消耗情况等进行及时、准确的现场记录和灾后分析。

受灾补助管理——对受灾民众、企事业单位和应急救援人员进行灾后补偿和补助管理，合理分配救灾资金和物质，并对救灾资金和物质的使用情况进行跟踪管理。

应急救援案例管理——对每次突发公共事件的应急救援的过程信息、灾后分析报告、调查报告、经验教训总结等进行管理。

平战结合的五大关键环节

平时应急信息管理，战时应急指挥决策，要将两者紧密结合，关键在于解决好五大关键问题。

一是系统整合问题。应急信息系统的各功能子系统由不同的部门、在不同的时间建设而成，往往不能很好的进行系统集成，并且信息分散在不同的部门、单位和机构；应急信息没有统一的标准和格式，存在信息孤岛，不能做到信息共享。二是系统不完善问题。有不少应急信息系统是在特定的突发公共事件背景下仓促上马建设的，事后没有能够进一步完善，有的甚至长期无人维护。三是应急信息缺乏问题。由于应急工作刚刚起步，对应急信息的定义、来源、加工整理、存储和应用都还没有统一认识，平时不积累、战时无信息。四是系统安全问题。系统的网络结构、数据库、信息流、应用系统和使用管理等方面，缺乏完善的安全机制和技术手段。五是各应急部门的配合问题。应急牵涉到多个部门、组织或群体的人员，在有重大事件发生时能否各就各位、协同合作，关系到应急救助是否能贯彻下去。

对此，刘铁民建议，要形成真正意义上的应急联动体系，必须加紧进行应急信息系统标准化研究，通过制定必要的法律、法规，明确应急信息分类、分级管理的责任主体，通过信息标准化、接口规范化，采用XML、中间件等技术实现应急信息的交流和共享。

特别重要的一点，就是要加强应急演练和效果评估。这样，可以了解应急准备状况，发现并及时修改应急预案和相关执行程序中的缺陷和不足。同时，也可以识别资源需求，澄清相关机构、组织和人员的职责，改善协调问题，进一步提高应急响应人员的业务素质和能力。